Handhaving en dienstverlening bijten elkaar niet

Doel van de overheid is tevreden burgers door hoge dienstverlening

De burger heeft hoge verwachtingen van de overheid. De overheid moet al haar taken integer uitvoeren en goede kwaliteit van dienstverlening leveren. Kwaliteit van dienstverlening betekent: het tijdig, doelmatig en rechtmatig verstrekken van diensten aan burgers en bedrijven. Bijvoorbeeld het op tijd verstrekken van subsidies en uitkeringen aan burgers die onvoldoende inkomen hebben. De verstrekking van (ondersteunende) beschikbare middelen van verschillende overheidsdiensten dient wel te gebeuren conform wet- en regelgeving en aan de juiste mensen (doelmatigheid en rechtmatigheid). Sommige burgers en bedrijven doen echter onterecht een beroep op overheidsvoorzieningen die niet voor hen zijn bedoeld. Om dit tegen te gaan is handhaving of toezicht noodzakelijk. Sociale zekerheid heeft draagvlak in de samenleving nodig en moet betaalbaar blijven. Voorzieningen moeten alleen ten goede komen aan de mensen die deze echt nodig hebben. De overheid pakt daarom burgers en bedrijven aan die onterecht gebruik maken van door de overheid getroffen voorzieningen. Hierbij is het belangrijk om naar een goede balans te streven tussen enerzijds dienstverlening voor burgers en bedrijven die zich conform geldende wet- en regelgeving gedragen en anderzijds toezicht op hen die zich hier niet aan conformeren.

Inzetten op een integraal handhavingsproces

Het belang van de inzet van handhaving is groot. Het draagt bij aan het vergroten van de baten en het terugdringen van kosten doordat de overheid (on)terechte toekenningen controleert. De kern van handhaving is dat de overheid naleving van de dienstverleningsvoorwaarden stimuleert of afdwingt1. Dit sluit aan bij de cirkel van naleving, die de componenten dienstverlening en handhaving samenbrengt2. De visie vanuit de cirkel van naleving is om de elementen preventie (voorlichten en dienstverlening) en repressie (controle en sanctionering) te verbinden. Juist deze combinatie geeft het beste resultaat en zorgt voor duidelijke handvatten voor beleidsmakers om te komen tot een integraal handhavingsproces waarbij dienstverlening en toezicht elkaar aanvullen in plaats van frustreren.

Toepassing van de cirkel van naleving

Bij het stimuleren van compliant gedrag is voorlichting het eerste element. Er dient duidelijk te worden gecommuniceerd met burgers en bedrijven over wie onder welke voorwaarden in aanmerking komt voor een bepaalde regeling. Ook communicatie over het onterecht een beroep doen op regelingen en de consequenties hiervan, maakt hier deel van uit. Juist het correct en transparant voorlichten op maat vergroot de nalevingsbereidheid en verkleint de kans op fouten en (on)bewuste regelovertreding. Bij het volgende element ‘dienstverlening’ draait het om het tijdig, doelmatig en rechtmatig verstrekken van dienstverlening aan de burger. Doelmatigheid en rechtmatigheid zijn hierbij van groot belang, omdat de burger recht heeft op een betrouwbare overheid die haar afspraken nakomt. In het dienstverleningsproces zijn daarom vaak waarborgen ingebouwd die de kans op een onterechte toedeling minimaliseren. Dit houdt verbinding met het derde element: controleren. Het is noodzakelijk om onregelmatigheden en onterechte aanspraken op middelen op tijd te kunnen signaleren. Het inzetten van de juiste middelen zorgt ervoor dat zo snel mogelijk op afwijkingen kan worden geanticipeerd. Een voorbeeld hiervan het is het inzetten van risicomodellen op beschikbare informatie, waarbij de kracht vooral zit in het inbedden van deze modellen in het primaire proces. Bij het laatste element, sanctioneren, is het doel tweeledig. Enerzijds gaat het om het terugvorderen in geval van bewuste fraude en daarmee afschrikking bewerkstelligen voor toekomstige potentiële overtreders. Anderzijds dient het ter vergelding om daarmee tegemoet te komen aan het, rechtvaardigheidsgevoel vanuit de samenleving.

Controle van rechtmatigheid zo vroeg mogelijk in het proces

Het is van belang om het beoordelen van rechtmatigheid zo vroeg mogelijk in het dienstverleningsproces te beleggen. Allereerst omdat sanctioneren alleen dan effectief is (bij het niet tijdig sanctioneren wordt de sanctie immers niet meer aan het onrechtmatige gedrag gekoppeld). Ten tweede omdat toezicht vooraf (controle op rechtmatigheid) bijdraagt aan een goede dienstverlening, want dan komen burgers en bedrijven achteraf niet voor verrassingen te staan en kan een onterechte uitbetaling worden voorkomen. Dit is bijvoorbeeld van belang bij het verstrekken van toeslagen, waarbij wordt gewerkt met een voorschot. De burger moet vervolgens een bepaalde periode wachten op uitsluitsel over de rechtmatigheid van de toeslag. Wanneer hierover niet goed gecommuniceerd wordt kan dit de burger in problemen brengen, bijvoorbeeld als het geld al is uitgegeven. Voor het beoordelen van bovengenoemde rechtmatigheid moet de overheid de juiste balans vinden tussen dienstverlening en handhaving. Enerzijds willen burgers en bedrijven snel en efficiënt geholpen worden bij aanvragen die zij doen in termen van aanspraak op sociale zekerheid, toeslagen of andere uitkeringen. Anderzijds is zowel de overheid als de samenleving erbij gebaat dat deze gelden terecht komen bij burgers en bedrijven die hier daadwerkelijk recht op hebben. Dit wordt ondersteund door de cijfers dat meer dan de helft van de respondenten aangeeft dat het van belang is dat de overheid dergelijke controles uitvoert.

Handhaven zonder afname van dienstverlening

Handhaving bestaat zoals eerder benoemd uit preventie en repressie. Het is belangrijk om onrechtmatig gedrag te voorkomen dan wel zo vroeg mogelijk op te sporen. Met andere woorden: het is belangrijk dat de overheid zich als eerste richt op preventie. Hiermee voorkomt de overheid lekverlies; het is immers lastig om onterecht uitgekeerde financiële middelen achteraf weer terug te krijgen. De overheid kan onrechtmatig gedrag vroeg opsporen door gebruik te maken van risicomodellen. Door het combineren van beschikbare gegevens en het gebruikmaken van bedrijfsregels, kunnen dergelijke modellen risicosignalen afgeven waarmee handhaving op een gerichte manier kan worden ingezet. Bedrijfsregels
zijn regels die van invloed zijn op een taak of beslissing die moet worden genomen in een proces, op basis van een bepaald gegeven. Een voorbeeld hiervan is het toe-kennen van een uitkering, onder andere gebaseerd op de hoogte van een inkomen (bedrijfsregel: inkomen is maximaal ‘X’).

Hoe werkt het bovenstaande? Door het ontsluiten en gebruiken van meerdere databronnen kan de overheid risicoprofielen
opbouwen. Hierdoor kunnen patronen (bijvoorbeeld fraudepatronen) aan het licht komen die eerder onopgemerkt bleven. Bij deze risicomodellen kan gebruik gemaakt worden van verschillende analysetechnieken, denk aan netwerkdetectie en het gebruik van bedrijfsregels. De combinatie van het gebruik van meerdere databronnen en verschillende analysetechnieken leidt tot een completer risicoprofiel waardoor de overheid risico’s eerder kan signaleren.

Bij het inzetten van risicomodellen kan de overheid werken met groene en rode sporen in het proces. De groep waar
geen hoog risico aan wordt toegekend, kan automatisch worden behandeld c.q. verwerkt. Deze casussen volgen dus het groene spoor. Burgers en bedrijven waar het model een hoog risico aan toekent, kunnen worden uitgeworpen en ter controle worden uitgezet. Deze casussen volgen dus het rode spoor. Op deze manier ondervindt de compliante groep geen hinder van het toezicht dat wordt uitgevoerd op het rode spoor en gaat dit niet ten koste van de dienstverlening. Bijkomend voordeel van het gebruik van risicomodellen is dat de controle veel gerichter wordt, met andere woorden dat de kans dat er daadwerkelijk iets aan de hand is wordt vergroot. Op deze manier voorkomt de overheid dat er veel controlecapaciteit
wordt ingezet op casussen waar uiteindelijk niets aan de hand blijkt te zijn. Deze werkwijze sluit aan bij het onderzoek van Kantar TNS waarbij de meerderheid van de respondenten aangeeft het vervelend te vinden als uitsluitsel over een verzoek langer duurt vanwege controles die de overheid uitvoert.

Een belangrijk aandachtspunt bij het inzetten van risicomodellen binnen overheidsorganisaties, is dat de werkprocessen hierop moeten worden aangesloten. De overheid moet de groene en rode sporen inrichten c.q. aanpassen op deze risicosignalen, ten opzichte van het huidige proces waarin dit vaak niet met moderne technieken is ingeregeld. Dit vraagt iets van de organisatie, namelijk een nieuwe manier van werken. Dit betekent dus dat er niet alleen oog moet zijn voor techniek, maar dat ook deze procesverandering moet worden begeleid. Bij deze procesveranderingen met betrekking tot de inrichting dient ook aandacht te worden besteed aan kennis en opleiding. Vooral omdat de inzet van een nieuwe methode ook vraagt om aanscherping en verdieping van de huidige kennis en vaardigheden in de toepassing ervan. Hoewel de componenten dienstverlening en handhaving elkaar lijken te bijten, kan de overheid handhaving wel degelijk integreren in de dienstverlening, zonder dat dit ten koste gaat van de dienstverlening. Door gebruik te maken van de bestaande informatiepositie bij overheidsinstanties, kan het ontwikkelen van een risicomodel ondersteunen bij het inrichten van een nieuw proces. Een proces waarbij dienstverlening van hoge kwaliteit blijft, en handhaving gericht kan worden ingezet door een nauwkeurige selectie van risico’s.