Sturen op intelligence in samenwerkingsverbanden

Intelligence wordt vaak gezien als een technisch of privacyvraagstuk, maar gerichte intelligence staat en valt bij een sturingsstrategie opgebouwd vanuit de samenwerking.

De moord op de advocaat Derk Wiersum in 2019 heeft de Nederlandse rechtstaat opgeschud en men realiseert zich hierdoor dat justitie meer grip op ondermijnende criminaliteit moet krijgen. Daarom is begin 2020 het zogenoemde Multidisciplinair Interventie Team (hierna: MIT) gelanceerd, een samenwerkingsverband van zes overheidsorganisaties (Politie, Openbaar Ministerie, KMar, douane, belastingdienst en FIOD). Het MIT moet de data en expertise uit deze organisaties gaan gebruiken om onder andere nationale en internationale barrières op te werpen voor crimineel handelen en voor het verkrijgen van crimineel geld. De hoeksteen van de werkwijze is het creëren van intelligence op ondermijnende criminaliteit.

Dergelijke initiatieven worden gelanceerd op de premisse: ‘Data is de nieuwe olie van deze tijd, die wij moeten ontginnen’. Echter, bij het daadwerkelijk ontginnen van deze zogenaamde ‘olie’ komt veel meer kijken, voordat het daadwerkelijk in de samenwerking gebruikt kan worden. Data heeft namelijk op zichzelf geen waarde, net zoals olie uit de grond, moet deze eerst worden verwerkt. Het gaat dan over intelligence. Voordat we hierop ingaan is het belangrijk om een begrip te hebben van de definitie van ‘intelligence’. Hierin staat namelijk de beslissing om impact te maken op een domein centraal, weliswaar op basis van de betekenisvolle data en kennis over het (criminele) domein. Het is dus een samenspel van data, kennis over het criminele domein en de beslissing of impact die men daarop wil maken.

De reflex van intelligence samenwerkingsverbanden is om veel focus op de techniek en juridische uitdagingen te leggen: ‘als we maar alle data bij elkaar (mogen) zetten, dan hebben we meer inzicht en krijgen we meer grip op het domein’. Toch is dit slechts een deel van het verhaal en miskent dit de noodzakelijke aandacht voor een deugdelijke sturingsstrategie op het intelligenceproces en daarmee de samenwerking tussen de verschillende partijen. De huidige praktijk drijft namelijk veelal op incidenten. Het is daarom de vraag of er niet met de kraan open wordt gedweild. Is het oppakken van een kopstuk van een criminele organisatie de meest strategische keuze, staan er dan niet al drie nieuwe klaar om het over te nemen? Daarom is een duidelijke sturings- en samenwerkingsstrategie nodig om de intelligence gerichter in te zetten en daardoor strategisch, adaptief en informatie-gestuurd impact te kunnen maken op ondermijnende criminaliteit¹. Hieronder worden vier bouwstenen uiteengezet wat nodig is voor een sturings- en samenwerkingsstrategie, die opgebouwd zijn op basis van ervaringen van Capgemini Invent.

Figuur 1: Gebaseerd op het model van Ratcliff (the structure of strategic thinking, Sidney: Federation Press, 2009)

Bouwsteen 1 – Ontwikkel een gezamenlijke taal, scope en stel een te bewerken effect op het domein vast en blijf deze continu ontwikkelen

Het MIT is opgericht om criminele netwerken en bedrijfsprocessen duurzaam te verstoren. De zes betrokken organisaties hebben diverse perspectieven op het domein, dat is juist de kracht van de bundeling. Echter, – ‘elk voordeel heb zijn nadeel’ – onderken dat deze organisaties ook verschillende ideeën of invullingen bij het samenwerkingsverband hebben en het samenbrengen daarvan een cruciale stap is. Dat is niet alleen voor de vraag naar de scope van het samenwerkingsverband, maar zeker ook voor de invulling van specifieke definities, zoals tactisch/operationeel² of de term ondermijning en wat dat voor het samenwerkingsverband betekent. Dat geldt ook voor termen die op het eerste gezicht bijvoorbeeld vanuit juridisch perspectief heel duidelijk zijn, zoals bij witwassen. Naast de gemeenschappelijke taal en scope voor de samenwerking is het definiëren van het te bewerken effecten op het domein een belangrijke stap in de sturingsproces en samenwerking; bijvoorbeeld het verminderen van het zwart geld in Nederland. Dit vormt de basis van het sturingsmechanisme en de onderlinge samenwerking. Welke samenwerkingsorganisatie draagt wat en op welke wijze bij aan deze effecten? Het sturingsmechanisme moet bewust en continu worden ontwikkeld op basis van het lerende vermogen van de organisatie (zie bouwsteen 4).

Bouwsteen 2 – Richt het intelligence proces vanaf de start samen met de sturing dynamisch en kort-cyclisch in

In het huidige intelligence landschap worden intelligence producten verwerkt tot een advies en worden deze voorgelegd aan een stuurgroep die vervolgens een besluit neemt op het advies. Hierdoor stuurt – ondanks de naam van de groep – de stuurgroep niet op de intelligence, maar de analist(ten) die de adviezen opstellen. De sturing op het intelligence proces moet worden gezien als een trechter, waarin vanaf een breed inzicht op het domein naar concrete operationele interventies continue tussentijdse besluiten worden genomen. Tussen deze diverse stappen zitten legio beslissingen, bijvoorbeeld inzicht krijgen in het bedrijfsproces van een criminele organisatie, simpel gezegd productie, opslag, distributie en witwassen.

Het kort-cyclisch en dynamisch sturen vanaf de start van het intelligence proces, namelijk verzamelen van de noodzakelijke data, zorgt voor een betere inzet van capaciteit en keuzes van de uit te voeren interventies. Daarnaast worden inzichten gedemocratiseerd en kunnen partijen continue keuzes maken en eventueel bijsturen in het intelligence proces, duiding geven aan het domein en priortering aanbrengen. Intelligence is hierdoor – anders dan in het huidige proces – geen lineair proces van verzamelen, verwerken in een datawarehouse, analyseren en het nemen van interventies, maar een dynamisch en kort-cyclisch proces waarin de samenwerkingspartners in gezamenlijkheid vanuit hun expertise sturing aan geven.

Bouwsteen 3 – Prioriteer vanuit een strategisch objectief beeld van het domein

Strategische intelligence³ geeft de organisatie richting en kan de organisatie helpen bij het maken van (prioriterings)beslissingen van de beperkte capaciteit in toezicht, opsporing en analyse. Bij het opstellen van de strategische intelligence is het zaak om dit beeld zo objectief mogelijk op te stellen. In samenhang met de kort-cyclische en dynamische werkwijze is het verstandig om een strategisch beeld op te bouwen vanuit één databron dat vanuit een specifiek systeem, fenomeen of thema steeds wordt verrijkt met een nieuwe databron, zodat inzichten worden verrijkt en nieuwe analysevragen ontstaan⁴. Na een prioritering op het strategische beeld (markt, culturele aspecten, geografische verdeling en onderlinge verhoudingen) kunnen tactische (onder andere fenomenen of criminele samenwerkingsverbanden) en operationele intelligence (onder andere subjecten, objecten en systemen) worden verzameld. Het aanbrengen van deze gelaagdheid in de intelligence is noodzakelijk om onderbouwd prioriteiten aan te brengen en gericht te sturen op capaciteit.

Het criminele domein is niet statisch, daarom moet het beeld periodiek worden bijgesteld in het proces door bijvoorbeeld kennis met betrekking tot de ‘modus operandi’ van criminelen (‘hoe ze werken’) te verwerken of een effect van een specifieke interventie.

Bouwsteen 4 – Richt een lerende organisatie in door de effecten van de interventies te evalueren

Interventies worden met een bepaald beoogd effect op het domein genomen, zo moet het MIT naast strafrechtelijke interventies een breder handelingsperspectief hebben om de ondermijnende criminaliteit aan te pakken, door nationale en internationale barrières op te werpen. Een voorbeeld daarvan is het maken van afspraken met private partijen om witwassen te beperken. Om te bepalen of een interventie effect heeft gehad is een evaluatiemodel nodig om enerzijds (maatschappelijke) verantwoording af te leggen en anderzijds een lerende organisatie neer te zetten. Het resultaat van de kort-cyclische evaluatie- en effectmetingen kunnen invloed hebben op de analyses voor de intelligence, bijsturing op de genomen of nieuwe interventies en begrip van de werking van het domein.

Een evaluatie- en effectmeting is niet een sluitstuk van het proces, maar vormt onderdeel van de beslissing voorafgaand aan de interventie. Hierdoor kunnen interventie nader worden onderbouwd en nadien ook worden verantwoord. Daarvoor is het belangrijk om in het samenwerkingsverband de volgende vragen te bespreken voorafgaand aan de beslissing van de interventies:

1. Welk beoogd effect wordt met de interventie bereikt en welke (mogelijk) neveneffecten en exogene factoren⁵ kent de interventie?
2. Op welke wijze kunnen deze worden gemeten (kwalitatief of kwantitatief)?
3. Binnen welke termijn worden de (eerste) effecten verwacht?

Het MIT heeft de kans om ondermijnende criminaliteit duurzaam te bestrijden en de ingrediënten voor dat succes liggen op tafel, namelijk bestuurlijke en politieke commitment, middelen en veel ervaring in het bestaande landschap. Daarin moet worden onderkend dat het bouwen van en samenwerken in een nieuwe organisatie met zes partners een complexe opgave is en dat het veel tijd kost. De partners zijn namelijk in de basis gelijkwaardig aan elkaar en werken gezamenlijk aan een complex maatschappelijk probleem, zonder dat één partner doorzettingsmacht heeft. Dat zorgt voor een additionele dimensie op de sturingsstrategie. Daarom vraagt de implementatie van de vier besproken bouwstenen een gestructureerde aanpak waarin het vraagstuk allereerst wordt gekaderd, de inzet wordt ingericht, de uitvoering wordt gemobiliseerd en vervolgens geborgd en het netwerk en organisatie verder worden gebracht. De methode van Empowering Ecosystems van Capgemini Invent geeft daar een gerichte invulling aan en kan het MIT helpen bij de invulling van het sturingsmechanisme op de intelligence en de implementatie daarvan in het complexe samenwerkingsverband⁶.