Realiseren van betere prestaties in de strafrechtketen vereist van het ministerie om de gulden middenweg te vinden tussen regie voeren en het geven van ruimte.
Hoe regisseert het kerndepartement zijn uitvoeringsorganisaties tot betere prestaties?
Realiseren van betere prestaties in de strafrechtketen vereist van het ministerie om de gulden middenweg te vinden tussen regie voeren en het geven van ruimte.
Net als de voorgaande termijn staat ook de komende kabinetsperiode weer in het teken van bezuinigingen en een kleiner ambtenarenapparaat. Hoewel het ministerie van Veiligheid en Justitie de afgelopen periode aan bezuinigingen wist te ontkomen, is dat de komende kabinetsperiode onvermijdelijk; tot 235 miljoen euro in 2017 (exclusief DG politie). Ongeacht de bezuinigingen vragen zowel de maatschappij als de politiek dat een hoog niveau van veiligheid gewaarborgd blijft. Het Trends in Veiligheid Onderzoek 2012 van Capgemini, uitgevoerd door TNS NIPO, wijst uit dat een zeer ruime meerderheid van de Nederlanders (93%) van mening is dat de overheid ondanks de bezuinigingen toch zeker dezelfde kwaliteit van veiligheid moet garanderen. Met het oog op deze hoge verwachtingen is het rapport van de Algemene Rekenkamer van maart 2012 een tegenvaller. De Rekenkamer wijst erop dat een van de randvoorwaarden voor veiligheid, namelijk een goed functionerende strafrechtketen, slecht presteert. Het ministerie staat dus voor een belangrijke opdracht: de prestaties in de strafrechtketen versterken om op die manier de veiligheid te vergroten. Deze opdracht is echter een lastige, gezien de complexe sturingsrelatie tussen ministerie en zijn uitvoeringsorganisaties. Een sturingsrelatie die als gevolg van de bezuinigingen binnen de strafrechtketen nog verder onder druk is komen te staan. Het realiseren van een beter presterende strafrechtketen vraagt om een ministerie dat straregie voert, maar tevens voldoende ruimte biedt aan de uitvoeringsorganisaties om zelfstandig resultaten te boeken.
Realiseren van betere prestaties in de strafrechtketen vereist van het ministerie om de gulden middenweg te vinden tussen regie voeren en het geven van ruimte.
Al in 1979 constateerde de ‘Commissie Hoofdbestuur Rijksdienst’ (commissie-Vonhoff) als voornaamste probleem dat een groeiende behoefte bestond aan centrale sturing van maatschappelijke ontwikkelingen, terwijl het sturend vermogen van de overheid zelf juist was afgenomen. Dat was dertig jaar geleden; anno 2012 is dit vraagstuk nog steeds actueel. Voornoemd vraagstuk, ook wel de verzelfstandigingparadox genoemd, wordt door Sandra van Thiel1 geïllustreerd door de metafoor van een kind dat uit huis gaat en op zichzelf gaat wonen; niet alleen het kind moet leren omgaan met nieuwe vrijheden en verantwoordelijkheden, maar ook de ouders moeten leren om te gaan met de nieuwe zelfstandigheid van het kind. Zo’n leerproces kost tijd. Een van de constateringen van de afgelopen tijd is dat regie vanuit de overheid het nieuwe instrument is om meer horizontaal, samen met de uitvoeringsorganisaties, beleid te realiseren. Als we nu constateren dat regie het nieuwe sturen is, dan is de vervolgvraag hoe die regierol zo kan worden ingevuld dat ook in tijden van grote bezuinigingen de gestelde beleidsdoelen worden behaald. Om te voorkomen dat we ons blind staren op traditionele sturingsinstrumenten die niet meer functioneren, richten we ons vanaf nu op wat wel werkt.
Regie voeren vraagt om een veel intensievere samenwerking tussen kerndepartement en uitvoeringsorganisaties. In de afgelopen jaren zijn er vanuit verschillende beleidsdirecties projecten en programma’s uitgevoerd die een goede proeftuin waren voor hoe regie kan worden vormgegeven. Bij de uitvoering van de verschillende programma’s en projecten is het departement sterk afhankelijk van de inzet en betrokkenheid van de verschillende uitvoeringsorganisaties. Deze betrokkenheid kan worden vergroot door medewerkers uit de organisaties te mobiliseren en te vragen mee te denken over het nieuw te voeren beleid, het maken van onderlinge werkafspraken en bij te dragen aan de implementatie van bijbehorende taken. Uit het regeerakkoord Rutte II lijkt de ingezette lijn van het vorige kabinet, ten aanzien van het investeren in verbeterprojecten, te worden doorgezet. Dit geeft blijk van vertrouwen in de nieuwe regierelatie en getuigd van een lange termijnvisie.
Met de vervanging van sturing door regie is de reikwijdte van het departement in de praktijk scherp ingeperkt tot een proces van richting geven (opstellen van beleid) en verantwoording afleggen. Een belangrijk aandachtspunt is dat met het opstellen van het beleid ook de handelingsruimte gedefinieerd wordt, waarbinnen het beleid zich dient te bewegen. Aan het einde van de cyclus heeft het departement immers de democratische taak om rekenschap te geven (beleidsverantwoordelijkheid) over het behaalde resultaat. En wie rekenschap moet afleggen, wil het liefst ook goede resultaten laten zien. Op dit moment nemen de uitvoeringsorganisaties in de strafrechtketen volgens ons onvoldoende verantwoordelijkheid om de resultaten of doelstellingen te bereiken. Ze worden hiertoe ook niet of onvoldoende aangespoord door het ministerie. Om terug te grijpen op de metafoor van het kind dat uit huis gaat: de verschillende uitvoeringsorganisaties vinden alle vrijheid wel prettig, maar ze komen nog graag naar huis met een zak vuile was en het verzoek om zakgeld. Een succesbepalende voorwaarde voor regie is dus een juiste definiëring van de ruimte voor eigen verantwoordelijkheid, zowel inhoudelijk als financieel. Dat brengt ook met zich mee dat in tijden van bezuinigingen duidelijke keuzes moeten worden gemaakt over waar het beschikbare budget aan te besteden. Op dit vlak kan vanuit de regierol de ruimte nog veel duidelijker worden gedefinieerd. De uitvoeringsorganisatie kan vervolgens een verantwoorde keuze maken binnen de geboden ruimte. Beide partijen hebben hierin dus nog een slag te maken.
Het idee van richting geven, ruimte bieden en rekenschap afleggen op basis van resultaat, beter bekend als het 4R-model, is van oorspronkelijk bedacht door Paul Schnabel2. Dit model is zeer bruikbaar om de nieuwe regierol, meer horizontaal opererend, van de overheid te beschrijven. Een belangrijk aspect dat daarin echter achterwege blijft, is de realisatie van beleid door de uitvoeringsorganisaties. Om het belang van dit aspect in de beleidsrealisatiecycluste benadrukken, is als 5e R aan het model toegevoegd. Regievoering volgens dit model betekent enerzijds dat de uitvoeringsorganisaties meer verantwoordelijkheid krijgen om de gemaakte beleidsdoelstellingen te realiseren. Anderzijds zal het departement de uitvoeringsorganisatie strikter moeten aanspreken op de resultaten en gemaakte afspraken. Hernieuwde invoering van een instrument als VBTB (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) en de focus op de rollen, taken en beschikbare regie-instrumenten van het ministerie, is hier wellicht op zijn plek. Dat het groeien naar deze nieuwe regieen samenwerkingsrelatie niet vanzelf gaat, spreekt voor zich. Volgens ons is een aantal randvoorwaarden noodzakelijk. Wij stellen een stappenplan voor langs welk pad het departement en partners in de strafrechtketen kunnen groeien naar de gewenste situatie.
Als eerste stap zien wij het gezamenlijk herdefiniëren van de eigen rollen en verantwoordelijkheden door ministerie en partners in de strafrechtketen. Hierbij is volgens ons het departement primair verantwoordelijk voor beleidsvorming. Zij heeft een helikopterview voor de ontwikkelingen in de maatschappij en strafrechtketen. Zij anticipeert hierop met het initiëren en ontwikkelen van nieuw beleid. Hiermee worden de kaders aangegeven waarbinnen de uitvoeringsorganisaties het beleid verder kunnen vormgeven en uitvoeren.
Vervolgens maken ministerie en de uitvoeringsorganisaties afspraken over de ruimte voor beleidsrealisatie en leggen deze vast in een convenant. Er dient een cultuur te worden gecreëerd waar men elkaar op basis van de benutte ruimte en behaalde resultaten kan aanspreken. Dit past ook in de lijn met een vernieuwde sturings – en verantwoordingsrelatie.
Na het neerzetten van de kaders en het maken van de afspraken over de beschikbare ruimte, kunnen de uitvoeringsorganisaties aan de slag met het realiseren van nieuw beleid. De regierol biedt ruimte voor eigen verantwoordelijkheid van de uitvoerders. Deze ruimte is echter geen ‘carte blanche’, maar dient door de regievoerder strak te worden afgebakend. De regievoerder bepaalt de randvoorwaarden en geeft vervolgens de ruimte (ook budgettair) aan de uitvoering om deze vrijheden verantwoord toe te passen.
Om inzicht in de prestaties in de strafrechtketen te vergroten, dient de ingeslagen weg van verbeterde informatievoorziening te worden vervolgd. Naast een betrouwbare registratie bevordert dit ook de sturing en monitoring van productie en beleidsrealisatie. Zonder een deugdelijke monitoring valt immers door de uitvoeringsorganisaties niet te regisseren. Met het versterken van de eigen verantwoordelijkheid van uitvoeringsorganisaties als ketenregisseur en ketenpartners kunnen medewerkers binnen deze organisaties ook beter gestimuleerd worden om doelstellingen te realiseren. Immers de betrokkenheid wordt versterkt. Het management dient hiertoe wel geëquipeerd te worden. Nieuwe (digitale) vormen van prestatiemanagement kunnen hierbij van pas komen.
Als alle hiervoor genoemde (rand)- voorwaarden zijn ingevuld, kan op basis van regie en de daartoe gemaakte afspraken beleid worden uitgevoerd. Dit gebeurt door middel van periodieke overleggen, waar op basis van monitoringsinformatie wordt geregisseerd door departement en uitvoeringsorganisaties. Men spreekt elkaar aan indien de gemaakte afspraken niet worden nagekomen. In eerste instantie dient de verantwoordelijke organisatie het probleem dan zelf op te lossen. Indien dat niet gebeurt of de gepleegde interventie niet tot gewenste resultaten leidt, kunnen passende maatregelen worden getroffen.
Ondanks alle bezuinigingen vraagt de Nederlandse burger van de overheid dat eenzelfde niveau van veiligheid wordt gegarandeerd. Het ministerie zal moeten putten uit de sturingsinstrumenten die in de huidige, meer horizontaal georganiseerde sturingsrelatie nog tot zijn beschikking staan. Het ‘5Rmodel’ biedt handvatten om de regierelatie tussen departement en zijn uitvoeringsorganisaties optimaal te benutten. Een eerste concrete actie kan zijn om dit model langs de huidige situatie leggen en te kijken welke elementen al wel gerealiseerd zijn en op welke onderwerpen vooruitgang kan worden geboekt. Er valt veel winst te behalen met een doorontwikkeling van de regierelatie tussen departement en uitvoeringsorganisaties. Het departement zal daarbij de ruimte die zij de uitvoeringsorganisaties biedt transparant moeten definiëren, zowel inhoudelijk als financieel.
Op hun beurt dienen de uitvoeringsorganisaties zich te verantwoorden over de verbeteringen die binnen deze ruimte worden gerealiseerd. Door vervolgens open te communiceren volgens de cyclus van rapportage en verantwoording, wordt het mogelijk om zelfs in tijden van bezuinigingen belangrijke verbeteringen in de strafrechtketen te realiseren.
2 Prof. dr. Paul Schnabel is directeur van Sociaal Cultureel Planbureau